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长江保护法今起实施，有望破解“九龙治水”困境
2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式实施。这是我国第一部有关流域保护的专门法律。
近些年来，长江流域各类水污染问题突出，水资源开发利用不合理，生态系统遭到严重破坏。早在1990年代初，水利部及长江水利委员会即着手准备长江保护立法，到如今长江保护法正式实施，长江保护立法之路已走过了30多年的历程。
长江保护法强化了生态系统修复和环境治理，提出建立长江流域协调机制，推进长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。业内专家认为，这部法律的实施有望解决长江“九龙治水”的难题，也可为其他流域立法提供借鉴。
站在生态文明和绿色发展高度立法
长江流域全长6300多公里，涉及19个省区市，长江保护涉及的是一个全流域的系统工程。
我国针对长江保护立法的建议最早可追溯至30多年前。据法制日报报道，早在上世纪90年代初，水利部及长江水利委员会即着手为立法保护长江作准备，进行了大量前期研究。2004年以来，长江水利委员会又陆续围绕立法进行了大量专题研究，并于2006年正式向水利部提交了《长江法（立法建议）》。据长江流域水资源保护局公布的一组调查数据显示，2009年排入长江的污水总量达到330多亿吨，占全国污水总量40%以上；同时长江中下游大型湖泊普遍富营养化，水华和赤潮频发，水体生态功能正逐渐消失。
近年来，长江保护上升到了国家战略层面。2019年3月，长江保护法被纳入当年全国人大常委会立法工作计划。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了长江保护法。上海财经大学法学院教授王树义对界面新闻表示，长江保护立法历时30多年，其实这个过程主要是为摸清楚长江的家底。虽然针对长江保护立法的建议很早就被提出，但此前立法机关认为立法条件还不够成熟，“我们要制定一部法律，首先要搞清楚制定这部法律的目的是什么，要解决什么问题。”
2006年以后，王树义曾参与长江保护法的起草工作。“我们当时发现，长江流域出现的第一个问题是管理体制问题，管理体制的弊病在哪里？资源开发利用上存在哪些问题？现有的法律能不能解决这些问题？我们都要先去调查清楚。
长江保护的立法过程体现了我国整个生态文明法制建设的发展进程。最初，我们是从环境污染防治的维度认识人与自然的关系的，并在上个世纪80年初期制定了环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法等法律。上世纪80年代末和90年代初，我们开始从可持续发展的维度来认识人与自然的关系，并进而制定了渔业法、水法、水土保持法、防洪法等法律。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞说。杨朝霞称，2012年，党的十八大报告提出了生态文明建设的理念和战略，指出要从生态文明的高度来全面认识和处理人与自然的关系，我们这才意识到分散立法、部门立法不可能有效解决长江流域的整体性问题，只有站在生态文明和绿色发展的高度制定专门的长江保护法，才能在根子上解决“九龙治水”、各自为政的老问题。
中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩对界面新闻表示，在长江保护法之前，尽管已有相关立法就长江流域的生态环境保护作出了一些规定，这些规定在长江流域保护中也发挥了重要的作用，但由于缺少一部综合性的长江流域保护法，难以有效地开展流域治理和保护工作。
“长江保护法从规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任等方面，就长江流域生态环境保护和修复、资源合理高效利用、生态安全等方面作出了全面系统的规定，开创性地为长江流域保护提供了更加充分的法制基础。”于文轩表示。
破解“九龙治水”
长江保护法实施后，需要解决的一个重要问题是破解“九龙治水”困境。
王树义记得，过去他在做长江保护的研究工作时，水污染治理领域有“环保不下河、水利不上岸”的说法。“水的问题很复杂，涉及到方方面面和很多部门，包括生态环境、农业农村、自然资源等部门，那时出了问题各部门之间配合不够，甚至还出现互相推诿的情况。”他说。
2006年，新华社一篇名为《“九龙治水”为何难阻长江水质恶化》的报道曾指出，其时长江流域的水资源管理，水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责；城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关；水生生物保护则由渔业部门负责；湿地由林业部门负责；内河航运由交通部门负责；安全饮用水标准由卫生部负责制定。
为打破“九龙治水”的局面，长江保护法规定，国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况；国家长江流域协调机制统筹协调国务院有关部门和长江流域省级人民政府建立健全长江流域信息共享系统。
此外，长江保护法提出建立长江流域生态保护补偿制度，国家加大财政转移支付力度，对长江干流及重要支流源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域予以补偿。国家鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿。
王树义认为，长江保护法最大的亮点是理顺了管理体制问题，思路很明确，坚持全流域一盘棋的思想，共治共管，将“九龙治水”改为“一龙治水”。“长江保护法提出建立长江流域协调机制，实行了中央协调、国务院各个部门分工管理、长江流域相关地方相互协作、河湖长具体负责的运行体系。这是一个创新之举，既考虑到了中央和地方之间的关系，也考虑到了地方与地方之间的协调。”王树义说。
杨朝霞认为，建立健全完善的长江流域协调机制无疑是长江保护法制度设计的重中之重，不过，目前的相关规定过于原则和简单，可操作性不强，下一步，建议国务院就长江流域协调机构的建立以及区域协调机制、部门协作机制等方面的具体规则制定配套行政法规，以保障长江保护法顺利实施。
“长江流域生态保护补偿制度是一个谁受损谁受偿、谁受益谁补偿的利益平衡和矫正机制，横向的生态保护补偿体现了生态文明理念，是进行生态文明国土空间有序化的很重要的一个制度保障。接下来也需要制定实施细则，明确受偿主体、补偿标准、补偿程序、资金来源、如何救济等内容。”杨朝霞对界面新闻说。
流域保护皆可借鉴
2021年1月1日，长江干流、大型通江湖泊和重要支流开始实施为期十年的全面禁捕。长江保护法也针对生态环境修复设置了专章内容，提出国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理理念。
近年来，长江流域水生生物多样性正呈现逐年降低的趋势。2018年，我国三部门发布《重点流域水生生物多样性保护方案》指出，长江上游受威胁鱼类种数占总数的27.6%，重点保护物种濒危程度加剧，白鱀豚、白鲟、鲥鱼已功能性灭绝，长江江豚、中华鲟成为极危物种。
长江保护法规定，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。同时，严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为。于文轩称，长江保护法实行严格捕捞管理，并要求对长江流域数量急剧下降或者极度濒危的野生动植物，以及受到严重破坏的栖息地、天然集中分布区、破碎化的典型生态系统制定修复方案和行动计划。此外，法律还提出修建迁地保护设施，建立野生动植物遗传资源基因库，进行抢救性修复。
杨朝霞指出，长江“无鱼之困”主要有几个原因，一是渔业资源滥用严重，二是水利工程设施的建设导致栖息地受到破坏、鱼类洄游通道断裂；三是失范的航运对于渔业资源也有影响。“当前，我们首先要防止长江渔业资源进一步恶化，有必要规定长江流域生产性禁渔和禁航、限航区等制度。与此同时，为维护公平，必须对重点水域被禁渔的渔民进行生态补偿。此外，还要加强对物种和生态环境的修复。”杨朝霞说。
长江保护法的实施也为我国其他流域生态环境保护提供了参考。此前在2月23日上午，全国人大环资委法案室一级巡视员王凤春在新闻发布会上透露，黄河保护立法已经纳入全国人大常委会今年的立法计划，国务院有关部门正在抓紧起草工作。
王树义认为，今后涉及河流流域的立法都可以先参考长江保护法，再根据每个流域的具体情况制定适合的法规。每一个流域的具体情况不一样，但在管理问题、污染防治、资源开发利用、生态环境修复以及政府责任等方面，长江保护法能为其他流域立法做一个示范。“长江保护法在贯彻绿色发展理念方面起到了很好的示范作用，也回应了流域治理的基本特点，充分重视协同机制，不仅明确规定了流域协调机制，还建立专家咨询机制和地方协作机制。在流域治理立法及其实施过程中，长江保护法的经验值得借鉴和吸收。”于文轩说。